La giurisdizione in materia risarcitoria per i danni derivati dalla condotta omissiva di Banca d’Italia e Consob.



12 min read

Nota a margine della pronuncia delle Sezioni Unite n. 6324/2020.

di Giuseppe Umberto Piro[1].

 

 

 

 

SOMMARIO: 1. Abstract. – 2. La questione in fatto. – 3. Evoluzione giurisprudenziale sul tema della risarcibilità del danno per omessa vigilanza. – 4. La risoluzione in diritto.

 

***************************

1. Abstract.

La recente ordinanza della Suprema Corte risolve una questione attinente alla giurisdizione in materia risarcitoria per i danni derivati dalla condotta omissiva di Banca d’Italia e Consob.

In materia di danni conseguenti alla mancata, inadeguata o ritardata vigilanza da parte degli enti pubblici preposti al controllo su banche ed intermediari, non sussiste la giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo. Banca d’Italia e Consob sono tenute a rispondere delle conseguenze della violazione dei canoni comportamentali di diligenza, prudenza e perizia, nonché delle norme di legge e regolamentari relativi al corretto svolgimento dell’attività di vigilanza, quali espressione del generale principio del “neminem laedere”. Trattasi dunque di comportamenti doverosi che non integrano l’esercizio di poteri amministrativi e, come tali, sono sindacabili dal giudice ordinario in ordine al profilo risarcitorio.

 

2. La questione in fatto.

Dal 12 giugno 2018 è pendente, dinanzi al Tribunale di Vicenza, il giudizio n. 3944/18 proposto da due ex clienti della Banca Popolare di Vicenza (d’ora in poi Bpv) i quali chiedono a Banca d’Italia e Consob il risarcimento dei danni patrimoniali e non patrimoniali subiti a causa della sottoscrizione di titoli azionari il cui valore si è azzerato a causa della supporta condotta omissiva di tali enti.

La Bpv ha infatti, tra il 2009 e il 2014, indotto alcuni suoi clienti a sottoscrivere propri titoli azionari tramite una parte della liquidità che veniva concessa loro a titolo di mutuo, condizionando l’erogazione delle somme al previo acquisto delle azioni.

La pratica del c.d. “capitale finanziato” ha fatto aumentare, artificiosamente, il capitale sociale della Banca di oltre 1,08 miliardi di euro[2] ma gli stessi titoli, in seguito all’emersione della reale situazione patrimoniale dell’istituto di credito, hanno subito un deprezzamento notevole.

Gli attori del giudizio de quo deducevano che l’attribuzione di un valore improprio alle azioni della Banca vicentina fosse imputabile all’omessa vigilanza da parte degli enti convenuti, i quali non avrebbero esercitato correttamente i rispettivi poteri volti alla tutela del mercato e degli investitori.

In particolare Banca d’Italia e Consob avrebbero dovuto rilevare la scorrettezza della metodologia utilizzata per determinare il prezzo dei titoli, la falsificazione dei dati rappresentati nei bilanci e comunicati agli investitori, riflettenti il valore dei titoli e degli indici di stabilità rappresentati nei prospetti informativi.

La vicenda in questione giunge all’attenzione della Corte di Cassazione a sezioni Unite in seguito all’eccezione pregiudiziale, sollevata dalla Banca d’Italia, di difetto di giurisdizione del giudice ordinario in favore del giudice amministrativo.

 

3. Evoluzione giurisprudenziale sul tema della risarcibilità del danno per omessa vigilanza.

Occorre ripercorrere brevemente, in via preliminare rispetto all’analisi di dettaglio dell’ordinanza in commento, l’orientamento della Cassazione in materia di risarcimento per omessa vigilanza e relativa giurisdizione

A partire dalla sentenza delle Sezioni Unite n. 500/1999 si sono delineati con maggior chiarezza gli estremi della responsabilità extracontrattuale della P.A.[3], in riferimento alla lesione di interessi legittimi.

Tale importante pronuncia ha enucleato gli elementi identificativi della colpa nell’attività della P.A. riconducendoli alla “violazione delle regole di imparzialità, di correttezza e di buona amministrazione”.

La valutazione sull’operato dell’Amministrazione sipone come limite esterno alla discrezionalità e ha permesso di configurarne la responsabilità risarcitoria non solo in presenza di lesione di una situazione soggettiva ma anche laddove la stessa P.A. risulti inadempiente o violi obblighi previsti dalla legge o dal rapporto di relazione che si genera tra il privato e l’ente.[4]

Per ciò che attiene al riparto di giurisdizione assume rilevanza decisiva l’art. 2043 c.c., da intendersi come “norma primaria del neminem laedere”.

Il risarcimento del danno ingiusto è ormai pacificamente qualificato come diritto soggettivo e, in quanto tale, la valutazione risarcitoria su di esso è rimessa alla cognizione del giudice ordinario, salvo ipotesi di giurisdizione esclusiva.[5]

Venendo più specificamente all’attività della Consob, la Cassazione aveva già riconosciuto la necessità di un sindacato orientato alla valutazione non solo delle leggi speciali che sovrintendono la materia ma anche del generale principio del “neminem laedere” declinato nel rispetto della tutela del risparmio (art. 47 Cost.) e della legalità e imparzialità della P.A. (art. 97 Cost.).[6]

La responsabilità aquilina da parte di Consob è dunque configurabile ogniqualvolta l’inadempimento degli obblighi di garanzia previsti a carico dell’Autorità causi ai terzi investitori un danno ingiusto. L’omessa vigilanza[7] rientra certamente tra queste circostanze.

Diversa è l’ipotesi in cui si chieda a Consob di intervenire con una condotta positiva volta al ripristino della corretta informazione circa la reale situazione patrimoniale di una società[8]. In particolare si fa riferimento alla pretesa avanzata dai titolari delle azioni di una banca quotata in borsa nei confronti di Consob.

Tale controversia verteva solo incidentalmente sul risarcimento del danno siccome gli attori chiedevano, in via principale, la condanna della menzionata autorità all’esercizio dei poteri di vigilanza attribuiti dall’ordinamento e finalizzati a garantire la correttezza e la trasparenza dei mercati finanziari.

La Suprema Corte escludeva che la richiesta degli attori integrasse la lesione di un diritto soggettivo e rimetteva alla valutazione del giudice amministrativo una più approfondita analisi circa la natura, in concreto, dell’interesse vantato.

La posizione giuridica degli azionisti, per essere meritevole di tutela in sede giurisdizionale, non può configurarsi come mero interesse di fatto ma deve rientrare nello schema dell’interesse legittimo, differenziato e qualificato[9]. Le Sezioni Unite, in un caso siffatto, hanno specificato che sussisteva la giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo di cui all’art. 133, comma 1, lett. c), c.p.a., trattandosi di una controversia relativa alla vigilanza sul mercato mobiliare.

Anche nei Confronti di Banca d’Italia, per ciò che attiene ad eventuali omissioni dei poteri di controllo di cui è titolare, l’evoluzione giurisprudenziale sulla risarcibilità del danno e relativa giurisdizione vede un punto di svolta nella sentenza 500/1999[10].

La Suprema Corte ritiene generalmente valido ed applicabile anche Banca d’Italia, in tema di omessa vigilanza, quanto detto in precedenza nei confronti di Consob[11].

 

4. La risoluzione in diritto.

Nell’affrontare l’analisi dell’ordinanza delle Sezioni unite n. 6324/2020 occorre riproporre i tre fondamentali quesiti, elaborati dagli ermellini, utili come indici ermeneutici per l’interprete; segnatamente:

a) se le condotte, omesse o inadeguate, imputate a Banca d’Italia e CONSOB, indicate come causa dei danni lamentati, costituiscano o meno oggetto di “poteri amministrativi” in senso proprio, nei confronti degli investitori e azionisti;

b) se costoro agiscano o meno per la tutela di diritti soggettivi o di interessi legittimi;

c) se sia configurabile (o meno) un’ipotesi di giurisdizione esclusiva che abiliti il giudice amministrativo a conoscere di diritti soggettivi nella controversia in esame, a norma del codice del processo amministrativo.

-Al quesito sub lett. a) la Corte fornisce una risposta negativa richiamando precedenti orientamenti ormai consolidati in materia di riparto di giurisdizione[12].

Sul punto è da registrare anche l’orientamento della Corte Costituzionale (Sent. n. 204 del 2004)[13]la quale ritiene l’esercizio di poteri autoritativi da parte della P.A. condizione necessaria per l’attribuzione della controversia alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo.

Tale ambito è delimitato dall’esercizio in concreto del potere amministrativo secondo le forme tipiche previste dall’ordinamento.

Il discrimen evidenziato della Consulta è diventato parametro di valutazione in relazione alle norme che prevedono ipotesi di giurisdizione esclusiva e, di conseguenza, criterio cardine del riparto di giurisdizione anche per il giudice ordinario.

È inoltre pacifico che il diritto positivo alla tutela del risparmio (ex art. 47 Cost.) obbliga gli enti preposti, ognuno nei limiti delle proprie attribuzioni, ad attuare i controlli necessari a garantire la stabilità patrimoniale, la trasparenza e la correttezza dei comportamenti degli operatori economici vigilati nell’interesse del mercato e dei risparmiatori.

In particolare l’omessa vigilanza sul contenimento del rischio, sulla stabilità patrimoniale e sulla sana e prudente gestione della Banca vicentina da parte di Banca d’Italia e, in parallelo, l’omessa vigilanza sulla trasparenza e correttezza dei comportamenti della stessa banca da parte di Consob, non integrano il mancato esercizio di un potere discrezionale bensì la violazione di un dovere inderogabile sindacabile davanti al giudice ordinario.

-Anche il quesito sub lett. b) viene risolto in senso favorevole alla giurisdizione ordinaria.

La posizione giuridica degli attori si configura come diritto soggettivo, il diritto al risarcimento del danno ingiusto causato non da un atto amministrativo, bensì da una mera condotta delle Autorità convenute.[14]

La Suprema Corte richiama il nomen dell’azione risarcitoria come indice utile alla qualificazione della posizione giuridica tutelata. Assume dunque rilevanza la natura extracontrattuale, ex art. 2043 c.c., dell’azione di risarcimento avanzata dagli attori, volta al riconoscimento dell’illiceità della condotta della Bpv nel sollecitare l’acquisto di azioni e la conseguente carenza sanzionatoria di tale pratica da parte del controllore pubblico.

Ciò che rileva, nel caso di specie, è il principio del “neminem laedere” che non esprime una norma di azione amministrativa, bensì un precetto generale, applicabile a tutti i soggetti, privati e pubblici, per la cui violazione l’amministrazione è tenuta a rispondere dinanzi al giudice ordinario.

La circostanza che le condotte doverose siano disciplinate dalla legge (TUF e TUB) non assume rilevanza siccome la nozione di responsabilità extracontrattuale per i danni cagionati a terzi dalla pubblica amministrazione si riferisce non solo ai casi in cui essa abbia agito senza rispettare i canoni di diligenza, prudenza e perizia propri di chiunque operi nel mondo esterno, ma anche quando essa abbia violato norme attinenti alla organizzazione o allo svolgimento di un pubblico servizio.

– La risposta al quesito sub lett. c), legato alla presenza nel c.p.a. di norme esplicite che includano la materia in oggetto all’interno della giurisdizione esclusiva del G.A., rafforza la tesi degli ermellini.

L’art. 133, comma 1, lett. c) c.p.a. devolve alla giurisdizione esclusiva le controversie “afferenti alla vigilanza sul credito” ma ricomprendendole nell’alveo dei “pubblici esercizi relative a concessioni di pubblici esercizi”, ipotesi diversa dalla controversia in oggetto.

L’elenco di materie ex art. 133 c.p.a. è una disposizione meramente ricognitiva dei poteri del giudice amministrativo nell’ambito della propria giurisdizione poiché l’elemento necessario ai fini della corretta qualifica della giurisdizione è l’esercizio, in concreto, di una potestà pubblica.

La Corte a Sezioni Unite conclude la disamina supra delineata con una affermazione di principio perentoria:

«Sulle domande proposte dagli investitori ed azionisti nei confronti delle autorità di vigilanza (Banca d’Italia e CONSOB) per i danni conseguenti alla mancata, inadeguata o ritardata vigilanza nei confronti delle banche ed intermediari, sussiste la giurisdizione del giudice ordinario, non venendo in rilievo la contestazione di poteri amministrativi, ma di comportamenti “doverosi” a loro favore che non investono scelte ed atti autoritativi, essendo dette autorità tenute a rispondere delle conseguenze della violazione dei canoni comportamentali della diligenza, prudenza e perizia, nonché delle norme di legge e regolamentari relativi al corretto svolgimento dell’attività di vigilanza, quali espressione del principio generale del “neminem laedere.”».

 

 

Qui il contributo.


[1] Praticante Avvocato presso l’Avvocatura Distrettuale dello Stato di Lecce.

[2] In tal senso, F. Pavesi, Scandalo Banche Venete; Pop. Vicenza, ecco l’atto di accusa e i danni miliardari che la Banca chiede a Zonin, in www.ilsole24ore.com, 6 aprile 2017.

[3] D. Maltese, La nuova frontiera della tutela dell’interesse legittimo (alla luce della sentenza Sez. Un. N. 500/1999 e della legge n. 205/2000), in Riv. Dir. Civ., 2001,5, 20531.

[4] V. M. Protto, è crollato il muro della irrisarcibilità delle lesioni di interessi legittimi: una svolta epocale? in Urbanistica e appalti, 1999, 10, 1067.

[5] Il criterio generale sul riparto di giurisdizione è determinato “sulla base della domanda […] rileva non già la prospettazione delle parti, bensì il petitum sostanziale, il quale va identificato non solo e non tanto in funzione della concreta pronuncia che si chiede al giudice, ma anche e soprattutto in funzione della causa petendi, ossia della intrinseca natura della posizione dedotta in giudizio ed individuata dal giudice con riguardo ai fatti allegati ed al rapporto giuridico del quale detti fatti sono manifestazione”: così, Cass. Civ., Sez. Un., 27 febbraio 2012, n. 2923.

[6] Cass. Civile, Sez. III, 23/03/2011, n.6681. Cfr. nota a sentenza di B. Andò, Responsabilità civile della Consob per omessa vigilanza sugli intermediari, in Nuova Giur. Civ., 2011, 11, 11121. Per una disamina più approfondita si veda

A. Anelli, “Quale limite per la responsabilita’ delle c.d. autorita’ di vigilanza? in Le Società, n. 7/2011, 793.

[7] M. Pastore, Consob e omessa vigilanza: un modello di responsabilità in via di definizione, in Danno e Resp., 2011, 12, 1175 (nota a sentenza); Cfr. E. Rulli, La responsabilità civile della Consob per omesso o carente esercizio dei poteri di vigilanza, inBanca Borsa Titoli di Credito, fasc. 1, 2013, 11 (nota a Trib. Novara, 3 giugno 2011, n. 457).

Cfr. Cass. Civ., Sez. Un., 2 maggio 2003, n. 6719, in cui gli ermellini hanno attribuito alla cognizione del giudice ordinario la controversia promossa da alcuni risparmiatori che, a fronte del pregiudizio consistente nella perdita delle somme affidate ad un agente di cambio e ad una Sim, abbiano promosso azione risarcitoria nei confronti della Consob, imputandole di aver tenuto un comportamento negligente nell’esercizio dei propri obblighi di vigilanza prudenziale sul mercato mobiliare.

[8]Si veda Cass. Sez. Un., 18 maggio 2015, n. 10095. Cfr. F. Romani, Nota a: Cassazione civile, 18 maggio 2015, n. 10095, Sez. Un., in Giurisprudenza Commerciale, fasc. 3, 2016, 514.

[9] Sul punto, A. Meale, I meri comportamenti dell’amministrazione pubblica nel riparto di giurisdizione (nota a Cass. Civ., Sez. Un., 20 ottobre 2006, n. 22521), in Urbanistica e appalti, 2007, 1, 49.

[10] F. A. Nastasi, La responsabilità delle autorità indipendenti per omissione di vigilanza, in Contratto e Impresa, 2003, 3, 1266. 

[11]Cfr. Cass. Civ., Sez. Un., 11 luglio 2006, n. 15667, per cui «Consob, invece, non esercita alcun potere sui risparmiatori, […]con la conseguenza che la posizione di questi ultimi nei confronti dell’autorità di vigilanza assume la consistenza del diritto soggettivo: diritto che – proprio perché non collegato ad alcuna relazione di potere con la pubblica amministrazione – deve essere fatto valere innanzi al giudice ordinario […] da tale orientamento, destinato ovviamente a valere anche per analoghe azioni esperite nei confronti della Banca d’Italia, non v’è motivo di discostarsi.».

[12] Cfr. Cass. Civ., Sez. Un., 2 maggio 2003, n. 6719; Cass. Civ., Sez. Un., 29 Luglio 2005, n. 15916; Cass. Civ., Sez. Un., 11 Luglio 2006, n. 15667. Le citate ordinanza statuiscono che, in materia di vigilanza sul credito, sussista un diritto soggettivo al risarcimento del danno in capo ai risparmiatori e la conseguente giurisdizione del giudice ordinario.

[13] Così, R. Frasca, Il ruolo della giurisdizione amministrativa, in Nuove Leggi Civ. Comm., 2005, 4.

[14] Sul punto, A. Meale, I meri comportamenti dell’amministrazione pubblica nel riparto di giurisdizione (nota a Cass. Civ., Sez. Un., 20 ottobre 2006, n. 22521), in Urbanistica e appalti, 2007, 1, 49.

Ricerca avanzata


  • Categorie

  • Autori


  • Seleziona il periodo

Copy link
Powered by Social Snap