Sulla giurisdizione del giudice ordinario per le condotte delle autorità amministrative indipendenti



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Corte di Cassazione, Sezioni Unite, n. 6454 del 6 marzo 2020

di Pierpaolo Verri

La Corte di Cassazione a Sezioni Unite, con la pronuncia n. 6454 del 6 marzo 2020, si è espressa sulla giurisdizione del giudice ordinario in relazione alle condotte delle autorità amministrative indipendenti

Nel caso di specie, la domanda dedotta nel giudizio di merito, censurava l’omessa vigilanza da parte di Banca d’Italia e CONSOB, le quali, asseriva parte attorea, non avrebbero impedito ad un istituto di credito di attribuire un valore improprio alle azioni collocate sul mercato finanziario, applicando criteri di calcolo non corretti e falsificando i dati patrimoniali, in modo da far apparire la banca come un istituto di credito solido e sicuro. A seguito del ricorso per regolamento preventivo di giurisdizione presentato da controparte, la questione veniva posta allo scrutinio delle Sezioni Unite della Corte di Cassazione.

Al fine di stabilire la giurisdizione competente, la Suprema Corte individua tre quesiti:

  • Le condotte, omesse o inadeguate, imputate alla Banca d’Italia e alla CONSOB, indicate come causa dei danni lamentati, costituiscono oggetto di “poteri amministrativi” in senso proprio nei confronti degli investitori e azionisti?
  • Costoro – per quanto interessi ai fini della giurisdizione – agiscono per la tutela di diritti soggettivi o di interessi legittimi?
  • È configurabile una ipotesi di giurisdizione esclusiva che abiliti il giudice amministrativo a conoscere di diritti soggettivi nella controversia in esame, a norma del codice del processo amministrativo?

La Corte sgombra il campo da equivoci, precisando, in via di prima analisi, come al primo quesito debba darsi risposta negativa. Devono ritenersi, infatti, estranee alle materie oggetto di giurisdizione esclusiva – riguardante tutte le controversie in materia di pubblici servizi, ivi compresi quelli afferenti alla vigilanza sul credito, sulle assicurazioni e sul mercato mobiliare (art. 7, comma 1, lett. a), della legge n. 205 del 2000) – le controversie in tema di risarcimento dei danni vantati dai risparmiatori, i quali “rispetto all’esercizio dei poteri di vigilanza verso gli operatori del settore, non versano in situazione di interesse legittimo, con conseguente insussistenza della giurisdizione di legittimità del giudice” (Cass. civ. Sez. Un. 2 maggio 2003, n. 6719).

Osserva la Corte che alla Banca d’Italia e alla CONSOB sono attribuiti, secondo le rispettive competenze, poteri-doveri di azione a tutela del risparmio a favore degli investitori. Tali competenze non investono scelte ed atti autoritativi, ma comportamenti doverosi soggetti al rispetto del principio del neminem laedere, da adempiere mediante l’osservanza di regole tecniche. Il fatto che tali comportamenti siano disciplinati dalla legge (in particolare dal T.U.B. e dal T.U.F.) non li fa tuttavia diventare atti autoritativi sindacabili in sede di giurisdizione amministrativa.

In tali ipotesi, sottolinea la Corte, “non si tratta di sindacare la legittimità formale di atti amministrativi adottati o non adottati dall’amministrazione, ma di valutare se questa abbia agito male […] e quindi debordato dai limiti esterni della discrezionalità tecnica, nel qual caso ad essere violato è il principio del “neminem laedere” che non esprime una norma una norma di azione amministrativa, ma un precetto generale applicabile a tutti i soggetti, privati e pubblici, per la cui violazione l’amministrazione è tenuta a rispondere dinanzi al giudice ordinario”. 

Quanto agli ulteriori quesiti supra riportati, la Corte precisa che nel giudizio di merito l’oggetto della domanda concerne la tutela di diritti soggettivi, che, nel caso di specie, non rientrano nella giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo, poiché non sono implicati “poteri amministrativi”, in assenza dei quali non sono predicabili, conseguentemente, interessi legittimi. Del resto, individua la Corte, non si rilevano disposizioni univoche nel codice del processo amministrativo che collochino la materia oggetto della disputa nell’ambito della giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo.

Alla luce di quanto esposto, le Sezioni Unite della Suprema Corte enunciano il seguente principio: “Sulle domande proposte dagli investitori ed azionisti nei confronti delle autorità di vigilanza (Banca d’Italia e CONSOB) per i danni conseguenti alla mancata, inadeguata o ritardata vigilanza nei confronti delle banche ed intermediari, sussiste la giurisdizione del giudice ordinario, non venendo in rilievo la contestazione di poteri amministrativi, ma di comportamenti “doverosi” a loro favore che non investono scelte ed atti autoritativi, essendo dette autorità tenute a rispondere delle conseguenze della violazione dei canoni comportamentali della diligenza, prudenza e perizia, nonché delle norme di legge e regolamentari relativi al corretto svolgimento dell’attività di vigilanza, quali espressione del principio generale del neminem laedere”.

Qui il testo della pronuncia: 6454/2020

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