Procedura ordinaria e procedura semplificata innanzi al Fondo Indennizzo Risparmiatori (FIR): per il Consiglio di Stato nessun vaso comunicante.

Le circostanze fattuali.

Nella specie, il Ministero appellante impugnava la sentenza del TAR Lazio, di accoglimento del ricorso proposto da una azionista di una Banca Popolare, sottoposta a procedura di liquidazione coatta amministrativa, avverso la determinazione della Commissione tecnica istituita ai sensi dell’art. 1, comma 501, della l. n. 145/2018, di rigetto dell’istanza da lei presentata a valere sul Fondo indennizzo risparmiatori (di seguito anche FIR).

Con precipuo riferimento alla distinzione tra la procedura ordinaria e quella c.d. forfettaria per l’ammissione al beneficio, il giudice di primo grado aveva ritenuto illegittimo l’operato dell’amministrazione per difetto di istruttoria e carenza di motivazione, in quanto la società Concessionaria servizi assicurativi pubblici S.p.a. (di seguito anche Consap), rilevata l’assenza dei requisiti prescritti per accedere alla procedura prevista per i risparmiatori “forfettari”, avrebbe dovuto, in conformità alle regole stabilite dalla Commissione tecnica con proprie deliberazioni ed alle quali si era, quindi, auto vincolata, accedere ad ulteriori approfondimenti al fine di appurare la sussistenza dei presupposti per il riconoscimento dell’indennizzo secondo il regime ordinario, basato sulla verifica circa l’integrazione di violazioni massive del D. lgs. 24 febbraio 1998, n. 58 (di seguito anche TUF).

L’appellante Ministero critica la sentenza impugnata censurando, in primo luogo, l’insussistenza della giurisdizione amministrativa (implicitamente affermata dal primo giudice), vertendo la controversia sulla concessione di un beneficio economico non ascrivibile al novero delle concessioni di beni pubblici e, dunque, non ricompresa nell’alveo della giurisdizione esclusiva di cui all’art. 133, comma 1, lett b), c.p.a., con l’ulteriore rilievo che, nella fattispecie, non verrebbe in rilievo l’esercizio di poteri discrezionali da parte dell’amministrazione, essendo i presupposti del riconoscimento del beneficio direttamente stabiliti dalla legge, al pari delle modalità di determinazione del quantum dell’erogazione.

Sulla base di un’articolata ricostruzione della disciplina normativa di riferimento, la Difesa erariale aveva, altresì, censurato le conclusioni del primo giudice, deducendo che i rapporti tra la procedura ordinaria e quella “forfettaria” fossero regolati dalla legge, al pari dei requisiti prescritti per il riconoscimento del beneficio, dovendosi, quindi, escludere che la Commissione tecnica fosse attributaria di poteri che la legittimassero a modificare la fonte normativa primaria, la quale configura le due procedure come autonome e distinte, differenziate anche alla luce della ratio alle stesse sottesa. In ogni caso, le delibere della Commissione tecnica indicate nella sentenza impugnata sarebbero state non correttamente interpretate dal primo giudice, il quale avrebbe decontestualizzato il relativo contenuto giungendo a riconnettere alle stesse una portata generale che sarebbe oggettivamente da escludere, con effetti distorsivi sullo stesso meccanismo prefigurato dal legislatore per l’erogazione dell’indennizzo.

In tale quadro, l’appellante aveva, dunque, sottolineato che, avendo l’originaria ricorrente presentato la domanda secondo la procedura forfettaria agevolata ed essendo stata appurata l’incontestata assenza dei requisiti specificamente stabiliti dalla disciplina di riferimento[1], non residuavano margini per procedere ad un differente vaglio sulla base dei requisiti stabiliti per la procedura ordinaria, caratterizzata dal previo accertamento delle violazioni del TUF da parte delle banche e del nesso causale tra le stesse ed il pregiudizio subito dal risparmiatore richiedente l’indennizzo. Ostative sarebbero, peraltro, state le previsioni dell’art. 75, comma 1 bis, del d.P.R. n. 445/2000, stante la non rispondenza a realtà di quanto dalla stessa dichiarato in sede di presentazione della domanda di indennizzo. La Difesa erariale aveva, altresì, evidenziato l’insussistenza di violazioni delle garanzie di partecipazione procedimentale, tenuto conto, tra l’altro, della natura concorsuale della procedura e delle ragioni alla base del rigetto dell’istanza, incentrate sul mancato possesso di presupposti oggettivi, di carattere reddituale e patrimoniale, riscontrati sulla base dei dati detenuti dall’Agenzia delle entrate.

Con le successive deduzioni, la Difesa erariale si era soffermata sulle ulteriori censure dedotte con il ricorso originario, articolando argomentazioni a sostegno della relativa infondatezza, nonché sull’evoluzione della disciplina in materia, al fine di sottolineare che i numerosi interventi del legislatore, anche volti ad estendere la platea dei risparmiatori indennizzabili prorogando i termini di accesso al FIR, non avessero interessato le procedure per il riconoscimento dell’indennizzo, come previste dalla l. n. 145/2018 e dal decreto attuativo del 10 maggio 2019.

La decisione del Consiglio di Stato.

In via preliminare, il Collegio esamina le contestazione afferenti la supposta erroneità nella quale sarebbe incorso il primo giudice nel ritenere implicitamente sussistente la giurisdizione amministrativa, venendo nella fattispecie in rilievo la pretesa alla spettanza di benefici economici i cui presupposti sono stabiliti dalla legge, al pari delle modalità di determinazione del quantum dell’erogazione, difettando, dunque (ad avviso delle deducenti) qualsivoglia apprezzamento discrezionale da parte dell’amministrazione, con conseguente riconducibilità della controversia nell’alveo della giurisdizione del giudice ordinario.

La questione de qua non pare suscettibile di favorevole apprezzamento.

L’esame della questione relativa al riparto di giurisdizione impone di valutare il petitum sostanziale, ossia l’intrinseca consistenza della posizione soggettiva dedotta in giudizio, individuata dal giudice con riguardo alla sostanziale protezione accordata a quest’ultima dal diritto positivo[2].

In particolare, secondo i principi espressi dall’Adunanza Plenaria 29 gennaio 2014, n. 6, il riparto di giurisdizione tra giudice ordinario e giudice amministrativo in materia di controversie riguardanti la concessione e la revoca di contributi e sovvenzioni pubbliche (fattispecie assimilabili a quella in esame, almeno ai fini di giurisdizione) deve essere attuato (non configurandosi alcuna ipotesi di giurisdizione esclusiva) sulla base del generale criterio di riparto fondato sulla natura della situazione soggettiva azionata, con la conseguenza che sussiste la giurisdizione del giudice ordinario quando il finanziamento è riconosciuto direttamente dalla legge, mentre alla pubblica amministrazione è demandato soltanto il compito di verificare l’effettiva esistenza dei relativi presupposti senza procedere ad alcun apprezzamento discrezionale circa l’an, il quid, il quomodo dell’erogazione; inoltre, è configurabile una situazione soggettiva di interesse legittimo, con conseguente giurisdizione del giudice amministrativo, ove la controversia riguardi una fase procedimentale precedente al provvedimento discrezionale attributivo del beneficio, oppure quando, a seguito della concessione del beneficio, il provvedimento sia stato annullato o revocato per vizi di legittimità o per contrasto iniziale con il pubblico interesse.

Ciò posto, il petitum sostanziale della presente controversia attiene alla pretesa dell’originaria ricorrente a ottenere una valutazione circa la spettanza dell’indennizzo previsto dalla l. n. 145/2018, sulla base della procedura ordinaria e, dunque, dell’accertamento, da parte della commissione tecnica prevista dalla disciplina di riferimento, della sussistenza di reiterate violazioni del TUF da parte della Banca Popolare e del nesso causale tra le stesse ed il pregiudizio da lei subito, a seguito della riscontrata insussistenza, da parte di detto organo collegiale, dei requisiti prescritti per accedere alla procedura forfettaria, pure di chiarati in sede di presentazione dell’istanza.

La situazione giuridica soggettiva ascrivibile in capo alla ricorrente originaria deve essere qualificata in termini di interesse legittimo pretensivo, assumendo ai fini in esame rilievo il contenuto delle censure formulate con il ricorso originario, segnatamente riferite alla dedotta sussistenza di obbligo dell’amministrazione ad una sostanziale conversione della procedura (da forfettaria ad ordinaria) sulla base di asseriti auto vincoli discrezionalmente stabiliti dalla stessa amministrazione.

Né, tantomeno, può revocarsi in discussione che la verifica circa la sussistenza dei presupposti per la spettanza dell’indennizzo mediante la procedura ordinaria (oggetto della pretesa dell’originaria ricorrente) postula accertamenti e valutazioni che costituiscono esercizio di discrezionalità tecnica da parte dell’amministrazione.

Con riferimento alla dedotta infondatezza dell’eccezione di carenza di legittimazione passiva formulata da Consap, in house del Ministero dell’economia e delle finanze, il Collegio evidenzia che se è vero che la titolarità del rapporto controverso faccia capo alla Commissione tecnica, organo straordinario del Ministero, la stessa Consap, in conformità alle previsioni dell’art. 1, comma 501, della l. n. 145/2018 ed alla disciplina attuativa di cui al D.M. 10 maggio 2019, svolge un’attività che non è limitata al mero supporto alla predetta Commissione, istituita ai sensi della citata disposizione, nell’espletamento dell’attività istruttoria e di acquisizione dei dati.

Proprio il complesso delle attività espletate dalla società, tra le quali anche l’interlocuzione diretta con i richiedenti l’indennizzo, inducono a ritenere che correttamente la stessa sia stata evocata in giudizio insieme al Ministero, al quale come sopra esposto va riferita la titolarità del rapporto, tenuto conto, peraltro, dell’incidenza dei vincoli conformativi suscettibili di scaturire dalla pronuncia giurisdizionale sulla società.

Nel merito, il Collegio rileva come, dall’esame della disciplina di riferimento, sia evidente l’intenzione del legislatore di prevedere due distinte procedure per il riconoscimento dell’indennizzo: la procedura ordinaria, incentrata sulla verifica da parte della Commissione tecnica all’uopo costituita delle violazioni massive, nonché della sussistenza del nesso di causalità tra le medesime e il danno subito dai risparmiatori; la procedura semplificata, per il riconoscimento di un indennizzo forfettario, basata sul mero riscontro circa il possesso di requisiti soggetti ed oggettivi espressamente indicati, di carattere reddituale o patrimoniale, con esclusione, dunque, dell’onere per i richiedenti di allegazione dei documenti e delle motivazioni giustificativi delle violazioni massive di cui all’art 4, comma 2, lett. c) del decreto ministeriale 10 maggio 2019.

Come correttamente rilevato dalla Difesa erariale, i rapporti tra le due procedure sono regolati dalla legge, stabilendo l’art. 1, comma 501 della l. n. 148 del 2018 che il procedimento ordinario “non si applica ai casi di cui al comma 502 – bis” e, dunque, all’ipotesi in cui venga richiesto l’indennizzo forfettario.

La ratio sottesa alla definizione di due procedure deve essere individuata nella volontà del legislatore di riservare ai risparmiatori che versano in condizioni economiche e patrimoniali meno floride e ritenuti, quindi, meritevoli di una tutela rafforzata, una modalità di accesso all’indennizzo più spedita e maggiormente garantita, stante la prelazione in loro favore stabilita dal comma 502 dell’art. 1 in esame sulla dotazione del FIR, trovando applicazione per gli altri risparmiatori la procedura ordinaria.

Il D.M. 10 maggio 2019 ha, conformemente alla disciplina primaria, regolato le due procedure, individuando nel dettaglio i compiti e le attribuzioni della Commissione tecnica e della Consap.

Ciò premesso, nel caso di specie, non è in contestazione che l’appellata abbia presentato la propria istanza mediante la piattaforma predisposta dalla Consap contrassegnando l’indicazione riferita alla procedura c.d. forfettaria e dichiarando un patrimonio mobiliare per l’anno 2018 inferiore a centomila euro (requisito, questo, prescritto quale condizione di ammissione a detta procedura), secondo quanto attestato dalla stessa appellata sulla base del convincimento, rivelatosi erroneo, che dovesse farsi riferimento solo agli investimenti in titoli e non anche alla liquidità depositata sul conto corrente, emersa in esito agli accertamenti espletati nella fase istruttoria del procedimento in esame ed alla base del rigetto dell’istanza.

Né, al contempo, le previsioni della legge summenzionate, né quelle emanate in attuazione della stessa, prevedono forme di raccordo tra i due procedimenti, come reso plasticamente evidente dall’inequivoca locuzione che figura nell’art. 1, comma 501, ai sensi del quale, come sopra rilevato, il procedimento ordinario “non si applica ai casi di cui al comma 502 – bis” (concernente l’indennizzo forfettario).

La scelta dell’autonomia dei due procedimenti non presenta profili di irragionevolezza, sia tenuto conto delle già evidenziate finalità perseguite dal legislatore, sia alla luce della strutturazione dei due procedimenti, essendo, peraltro, previsto, nell’ambito della procedura ordinaria, un termine per l’allegazione delle specifiche violazioni contestate alla banca e per produrre la prescritta documentazione, con implicazioni sulla par condicio tra i soggetti interessati.

Le deduzioni con le quali sia il Ministero appellante principale sia la società Consap contestano l’erroneità nella quale è incorso il primo giudice nel ritenere sussistente un obbligo della Commissione tecnica, a seguito dell’accertata insussistenza in capo all’appellata dei requisiti prescritti per il riconoscimento dell’indennizzo forfettario, di verificare la spettanza dell’indennizzo secondo il procedimento ordinario, previa richiesta agli interessati di una integrazione documentale, si valutano fondate.

Non si ritiene di condividere, infatti, il percorso argomentativo seguito dal primo giudice che fa perno sulla sussistenza di regole alle quali la Commissione si sarebbe auto vincolata nello svolgimento della procedura e che costituirebbe il fondamento dell’obbligo accertato nella sentenza impugnata.

Si osserva al riguardo che, come in precedenza evidenziato, sia la fonte di disciplina primaria, sia il decreto ministeriale sopra indicato escludono una interferenza tra i due procedimenti, regolati ciascuno da precipui presupposti, rispondenti a diverse finalità e strutturati autonomamente; inoltre, la Commissione tecnica non era legittimata a introdurre modifiche in contrasto con la normativa di riferimento, inequivoca quanto ai rapporti tra i due procedimenti.

Anche a voler prescindere da tale rilievo, emerge che la deliberazione della Commissione tecnica indicata nella sentenza quale fonte del preteso auto vincolo non è stata compiutamente esaminata dal primo giudice.

La deliberazione adottata nella seduta pubblica del 6 agosto 2020 è specificamente riferita al requisito reddituale e motivata in relazione agli orientamenti espressi dall’Agenzia delle entrate con riferimento a un interpello e alle problematiche poste dalla determinazione del reddito complessivo del risparmiatore, ove, invece, nella fattispecie, l’istanza dell’appellata è stata respinta per la rilevata) e non contestata) assenza del requisito afferente al proprio patrimonio mobiliare.

Non è ravvisabile nel deliberato indicato dal giudice di primo grado quell’auto vincolo generalizzato ed esteso posto a fondamento della sentenza impugnata, per la diversità di situazione presa in considerazione nella delibera in questione e per la specificità delle circostanze dalla stessa emergente.

A ciò deve essere soggiunto che l’adozione da parte della Commissione tecnica di deliberazioni in contrasto con la disciplina normativa di riferimento potrà semmai costituire fonte di responsabilità nel caso in cui siano stati ammessi all’indennizzo forfettario soggetti non legittimati ma non può fondare la pretesa ad ottenere una automatica conversione della domanda secondo la procedura ordinaria di soggetti che, come l’appellata, non sono risultati in possesso dei requisiti congiuntamente prescritti per la spettanza della misura di sostegno in base alla procedura forfettaria.

Si evidenzia, altresì, che l’ammissibilità di integrazioni successive alla presentazione dell’istanza è stata prevista dalla Commissione in relazione al procedimento ordinario, in specie in correlazione con le difficoltà di reperimento della documentazione a comprova delle violazioni del TUF, trovando, dunque, giustificazione nelle differenti regole di verifica e di accertamento dei requisiti stabiliti dal legislatore.

Nella fattispecie, invero, non vengono in rilievo incompletezze della domanda o erroneità materiali tempestivamente segnalate dall’istante, avendo l’interessata dichiarato di essere in possesso di requisiti che, in esito all’accertamento espletato dalla Commissione, non sono risultati integrati quanto al valore stabilito relativamente al patrimonio mobiliare.

Deve anche sottolinearsi che la pretesa dell’appellante non è diretta al riconoscimento di un presupposto erroneamente ritenuto insussistente, non essendo contestato il superamento del limite predeterminato concernente il suo patrimonio mobiliare.

Né, infine, può ritenersi sussistente una scusabilità dell’errore, nel quale l’appellata è incorsa nella predisposizione della domanda diretta a ottenere l’indennizzo forfettario, in quanto (in disparte il rilievo che l’inclusione nel patrimonio mobiliare oltre che dei titoli anche del denaro depositato sui conti correnti rientra tra le conoscenze che non richiedono particolari cognizioni specialistiche), i riferimenti necessari circa gli elementi in questione sono indicati nella normativa di riferimento. Inoltre, in data 19 dicembre 2019 e, dunque, antecedentemente alla presentazione della domanda da parte dell’appellata, la Commissione tecnica ha adottato una delibera esplicativa, resa disponibile sul portale FIR, specificando l’inclusione nel patrimonio mobiliare anche dei depositi e conti correnti bancari e postali, dovendo, quindi, trovare applicazione il principio di auto responsabilità del richiedente il beneficio.

Venendo in rilievo relativamente alle domande presentate secondo la procedura forfettaria una attività vincolata dell’amministrazione, neppure sono configurabili vizi invalidanti scaturenti dall’omessa comunicazione del preavviso di rigetto, trovando, comunque, applicazione le regole di cui all’art. 21octies della l. n. 241 del 1990.

Da quanto esposto discende, quindi, l’insussistenza di lacune sul piano istruttorio e di carenze sotto il profilo della motivazione posta a fondamento della determinazione di rigetto dell’istanza di riconoscimento dell’indennizzo forfettario, dovendosi escludere automatismi nella liquidazione suscettibili di integrare forme di aiuto di Stato non conformi alla disciplina unionale.

Last, but not least, la circostanza che l’operatività della Commissione sia stata prorogata, per effetto di varie modifiche medio termine intervenute, sino al 31 dicembre 2022 non consente di addivenire a differenti conclusioni, essendo le tempistiche di presentazione delle istanze, più volte differite, definite a livello normativo in ancoraggio alle esigenze di efficiente gestione e organizzazione dell’attività della Commissione medesima.

E, anzi, la proroga dei termini per la presentazione delle domande di indennizzo ha mirato a soddisfare in maniera più ampia le istanze dei risparmiatori pregiudicati dall’operato delle banche secondo quanto indicato nella l. n. 145/2018; da ultimo, infatti, l’art. 1, comma 915 della l. n. 234/2021 ha consentito ai risparmiatori che entro il termine del 18 giugno 2020 avessero avviato la procedura telematica di compilazione della domanda di indennizzo tramite il portale dedicato a tale scopo, senza tuttavia finalizzarla, nonché ai risparmiatori che avessero presentato una domanda incompleta, di accedere alle prestazioni del FIR a condizione che la domanda di indennizzo fosse finalizzata o completata con l’idonea documentazione attestante i requisiti previsti entro il termine del 15 marzo 2022.

In conclusione, per le ragioni sopra esposte, l’appello principale e l’appello incidentale vanno accolti, con conseguente riforma della sentenza impugnata.

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[1] Segnatamente: possesso di un reddito complessivo ai fini dell’imposta sul reddito delle persone fisiche inferiore a € 35.000,00 nell’anno 2018 al netto di eventuali prestazioni di previdenza complementare erogate sotto forma di rendita, oppure, in via alternativa, di un patrimonio mobiliare di valore inferiore a € 100.000,00 al 31 dicembre 2018.

[2] Cfr. ex plurimis, Cass. Civ., Sez. Un., 31.01.2005, n. 6743; Cass. Civ., Sez. Un., 28.06.2006, n. 14846.