Gestione delle crisi bancarie e Sistemi di Garanzia dei Depositi: l’accordo tra il Consiglio e il Parlamento Europeo sulla riforma del quadro CMDI.

SOMMARIO: Premessa. – 1. Contesto normativo. – 2. L’ammissibilità degli interventi volontari dei Sistemi di Garanzia dei Depositi. – 3. Profili innovativi e questioni aperte.

Premessa

Il 26 giugno 2025 il Consiglio e il Parlamento Europeo hanno raggiunto un accordo per istituire un quadro riformato per la gestione delle crisi bancarie e l’assicurazione dei depositi (CMDI) nell’UE. L’accordo rappresenta un’altra tappa nel percorso verso il completamento dell’Unione Bancaria europea.

L’accordo mira, in particolare, a facilitare alle banche in dissesto l’accesso ai fondi nazionali di risoluzione e al Fondo di Risoluzione Unico mediante l’utilizzo, in ultima istanza, dei fondi di garanzia dei depositi.

Si addiviene, peraltro, all’atteso riconoscimento della rilevanza anche del solo impatto nazionale e regionale delle perturbazioni all’economia reale determinate dal fallimento di una banca, ai fini della valutazione della sussistenza dell’interesse pubblico quale requisito per l’applicabilità della procedura di risoluzione.

1. Contesto normativo.

Il recente accordo s’inserisce nella più ampia cornice degli interventi normativi europei volti a realizzare l’Unione Bancaria, un progetto nato nel 2012 con la pubblicazione da parte della Commissione Europea della Comunicazione “Una roadmap verso l’Unione Bancaria”[1], con l’obiettivo di realizzare, oltre al mercato unico, un sistema bancario unico, al fine di contrastare le tensioni nel mercato dei titoli del debito sovrano dei paesi aderenti all’Euro[2].

Il progetto dell’Unione Bancaria poggia su tre pilastri:

1) il meccanismo unico di supervisione sulle banche, meglio noto come Meccanismo di Vigilanza Unico (MVU), operativo a seguito dell’approvazione del Regolamento UE n. 1024/2013 del 15 ottobre 2013, che attribuisce alla Banca Centrale Europea compiti di vigilanza prudenziale sugli enti creditizi dell’area euro dal 4 novembre 2014, conformemente alla previsione dell’art. 127, par. 6 del TFUE;

2) il meccanismo unico per la risoluzione delle banche in dissesto, denominato Meccanismo di Risoluzione Unico (MRU), operativo a seguito dell’approvazione del Regolamento UE n. 806/2014 (“SRMR”) del 15 luglio 2014, che attribuisce ad una nuova autorità, il Comitato di Risoluzione Unico (CRU) compiti rilevanti per la gestione delle crisi bancarie e prevede la creazione di un Fondo unico per la risoluzione delle banche. La disciplina sulla risoluzione delle crisi bancarie ha fonte altresì nella direttiva 2014/59/UE (“BRRD”) del 15 maggio 2014, che si articola in norme e procedure uniformi al fine di armonizzare le regole nazionali circa il risanamento e la gestione delle crisi bancarie nazionali;

3) l’armonizzazione e il rafforzamento dei Sistemi di Garanzia dei Depositi, approntata con la Direttiva 2009/14/CE, successivamente modificata dalla Direttiva 2014/49/EU (“DGSD”) che, pur conservando il previgente impianto basato su sistemi nazionali di garanzia dei depositi, ha previsto uno stretto raccordo operativo di questi sistemi con il Comitato di Risoluzione Unico per favorire gli interventi che possono essere adottati nell’ambito del MRU; il terzo pilastro è tuttavia incompleto, stante la mancata realizzazione di un sistema accentrato di garanzia dei depositi a livello europeo, e il rafforzamento dello stesso è l’obiettivo dichiarato nel 2015 dalla Commissione Europea nel documento Completare l’Unione economica e monetaria dell’Europa.

L’accordo recentemente raggiunto si inserisce nell’ambito del pacchetto di riforme Crisis Management and Deposit Insurance (“CMDI”) framework, proposto nel 2023 dalla Commissione Europea e approvato dal Consiglio dell’UE nel 2024, in modifica della direttiva 2014/59/UE (“BRRD”), del regolamento (UE) n. 806/2014 (SRMR”) e della direttiva 2014/49/UE (“DSGD”). Il pacchetto CMDI è volto a consentire all’Autorità di risoluzione di gestire l’uscita ordinata dal mercato delle banche in dissesto di qualsiasi dimensione, comprese le banche di piccole e medie dimensioni. Queste ultime, come difatti riconosciuto nel recente accordo, “faticano a raggiungere gli obiettivi del MREL [requisito minimo di fondi propri e passività ammissibili che garantisce la capacità di assorbimento delle perdite necessaria a sopportare la risoluzione] a causa della loro dipendenza dai depositi e dell’accesso limitato ai mercati dei capitali”, inducendo “le autorità nazionali a favorire la liquidazione[3] o gli aiuti di Stato rispetto alla risoluzione”.

Al fine di colmare il divario tra banche di grandi dimensioni e banche di piccole e medie dimensioni nell’accesso alla risoluzione, le riforme in esame prevedono l’ampliamento degli strumenti di finanziamento della risoluzione, consentendo in particolare l’accesso, in ultima istanza, ai fondi di garanzia dei depositi per integrare le riserve di fondi propri e passività convertibili (“MREL”) delle banche in dissesto con MREL insufficiente per l’assorbimento delle perdite, senza ricorrere al bail-in.

2. L’ammissibilità degli interventi volontari dei Sistemi di Garanzia dei Depositi.

Della praticabilità nelle crisi bancarie di interventi alternativi al rimborso dei depositanti da parte dei SGD si discute invero da anni, in particolare a seguito della Comunicazione 2013/C216/1 della Commissione Europea in materia di aiuti di Stato, la quale al paragrafo 63 ha ritenuto che: “Gli interventi dei fondi di garanzia dei depositi per rimborsare i titolari dei conti in conformità con gli obblighi degli Stati membri a norma della direttiva 94/19/CE relativa ai sistemi di garanzia dei depositi non costituiscono aiuti di Stato. Il ricorso a tali fondi o a fondi simili per favorire la ristrutturazione degli enti creditizi può tuttavia costituire aiuto di Stato. Anche se i fondi in questione potrebbero provenire dal settore privato, essi possono costituire aiuti nella misura in cui sono soggetti al controllo dello Stato e la decisione relativa all’utilizzo dei fondi è imputabile allo Stato. La Commissione valuterà la compatibilità degli aiuti di Stato concessi sotto forma di interventi di questo tipo alla luce della presente comunicazione”.

Detto principio è stato, peraltro, oggetto di aperto scontro istituzionale a seguito della decisione 2016/1208 della Commissione Europea di dichiarare aiuto di Stato illegittimo l’intervento del Fondo Interbancario di Tutela dei Depositi (“FITD”), autorizzato dalla Banca d’Italia, per prevenire la crisi della Cassa di Risparmio della Provincia di Teramo. La Repubblica Italiana ha impugnato la decisione della Commissione innanzi al Tribunale di primo grado dell’UE, il quale l’ha annullata (decisione confermata in appello dalla Corte di Giustizia dell’UE, causa C-425/19P), ritenendo non sufficientemente dimostrato che le risorse fornite dal FITD, ente di diritto privato, fossero controllate dalle autorità pubbliche italiane e che la decisione relativa all’utilizzo di tali risorse fosse imputabile alle medesime autorità.

Dal punto di vista normativo, la direttiva 2014/49/UE ha previsto che i SGD possano essere utilizzati, su base volontaria, come misure alternative per prevenire il fallimento di una banca o durante una procedura di liquidazione, chiarendo nel considerando n. 16 che “un Sistema di garanzia dei depositi, ove consentito dal diritto nazionale, dovrebbe poter anche andare oltre la mera funzione di rimborso e utilizzare i mezzi finanziari disponibili per evitare il fallimento di un ente creditizio, onde evitare i costi di un rimborso dei depositanti e altri effetti negativi”.

L’evoluzione interpretativa e normativa è giunta pertanto a consentire l’intervento dei SGD anche al fine di prevenire le crisi degli enti creditizi, purché si tenga conto del principio del minimo costo. In altri termini, perché i SGD possano intervenire è necessario verificare che il costo dell’intervento volontario sia inferiore al costo che i medesimi SGD sarebbero chiamati a sopportare per il rimborso dei depositanti in caso di risoluzione.

Non può inoltre trascurarsi che, a seguito dell’intervento volontario, i SGD diventano creditori privilegiati per i crediti vantati nei confronti della banca in risoluzione (c.d. super-preference), circostanza che paradossalmente può costituire un ostacolo all’intervento stesso. La questione, tuttavia, non pare essere sfuggita al Consiglio dell’UE, il quale ha osservato che “poiché la reintroduzione della super-preferenza dell’SGD limita la loro possibilità di intervenire nella risoluzione, il Consiglio ha convenuto di armonizzare e ampliare la “verifica del minor onere”. Questa verifica ampliata dovrà essere effettuata prima che le risorse dell’SGD possano essere utilizzate al di fuori di un semplice rimborso in caso di insolvenza, vale a dire per finanziare misure preventive prima della risoluzione di una banca, misure alternative a sostegno di una liquidazione o a sostegno di una procedura di risoluzione” ^[4].

Autorevole dottrina ha tuttavia rilevato un’ulteriore difficoltà applicativa dell’intervento volontario preventivo dei SGD, rammentando come la concessione di un finanziamento pubblico straordinario, diverso dalla ricapitalizzazione precauzionale, integri una delle condizioni previste dalla direttiva 2014/49/UE per l’attivazione obbligatoria della procedura di risoluzione[5]. In altri termini, vi è il rischio che l’intervento preventivo dei SGD determini proprio l’effetto che lo stesso sarebbe volto a evitare, ovverosia l’apertura della procedura di gestione della crisi[6].

Peraltro, ove l’impiego delle risorse dei SGD sia da parificarsi all’erogazione di un contributo pubblico, non potrebbe evitarsi l’applicazione del principio della condivisione delle perdite con talune categorie di creditori (c.d. “burden sharing”), quali i detentori di capitale ibrido e di debito subordinato, in ossequio alla disciplina europea in materia di aiuti di Stato[7].

3. Profili innovativi e questioni aperte.

Rispetto al contesto normativo delineato, si osserva come, a seguito dell’accordo sul rafforzamento del quadro CMDI, sarà semplificato l’accesso delle banche in dissesto ai fondi di risoluzione (fondi nazionali e Fondo di Risoluzione Unico), in conseguenza del riconoscimento della possibilità di utilizzo dei fondi dei SGD quale strumento di finanziamento della risoluzione.

È pertanto verosimile ritenere che il sistema di gestione delle crisi non sarà in futuro ancora dipendente dallo strumento del bail-in (svalutazione delle azioni e dei crediti e/o conversione dei crediti in azioni, inclusi i depositi non garantiti).

Per altro verso, dall’accordo emerge l’ampliamento della platea dei destinatari della procedura di risoluzione, riconoscendo che l’Autorità di risoluzione, nel valutare le perturbazioni nell’economia reale determinate dalla banca in dissesto, possa ritenere sussistente l’interesse pubblico anche nei casi in cui la crisi di una banca abbia un impatto nazionale o regionale. Tale ampliamento della nozione di interesse pubblico rispecchia in effetti la dimensione d’impatto potenziale delle banche di piccole e medie dimensioni.

Resta tuttavia aperta la questione della possibile qualificazione degli interventi preventivi dei SGD in termini di contributi pubblici che, come si è detto, imporrebbe, da un lato, il rispetto dei limiti previsti dalla normativa in materia di aiuti di Stato; dall’altro lato, determinerebbe l’attivazione obbligatoria della procedura di gestione della crisi, provocando un cortocircuito.

Deve pertanto ritenersi plausibile che, in sede di adozione delle modifiche legislative alle direttive BRRD e DSGD e al regolamento SRMR delineate nel recente accordo di riforma del quadro CMDI, il legislatore europeo possa prevedere dei correttivi atti a dirimere i contrasti evidenziati.

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[1] Si veda Comunicazione dalla Commissione al Parlamento europeo e al Consiglio Una roadmap verso l’unione bancaria COM(2012) 510 final del 12.9.2012.

[2] Più approfonditamente, G. Rossolillo, Cooperazione rafforzata e unione economica e monetaria: modelli di flessibilità a confronto, in Rivista di Diritto Internazionale, 2014, fasc. 2, p. 325, rammenta come nella Comunicazione «Un piano per un’Unione economica e monetaria autentica e approfondita» del 28 novembre 2012, la Commissione Europea, al fine di individuare le tappe per raggiungere l’ambizioso obiettivo finale di dar vita «a un’UEM autentica e approfondita, che favorisca un’architettura solida e stabile in campo finanziario, fiscale, economico e politico a sostegno della stabilità e della prosperità», pone come obiettivo di breve periodo la creazione di uno «strumento di convergenza e di competitività», consistente in un fondo per il sostegno all’attuazione tempestiva di riforme strutturali negli Stati membri della zona euro e come obiettivi a medio e lungo termine la creazione di una capacità fiscale autonoma dell’UEM e di una vera unione economica e fiscale, con un bilancio centrale, una capacità fiscale propria, un proprio Tesoro e la possibilità di emettere debito sovrano.

[3] Si rammenta, infatti, come ai sensi del considerando n. 45 della direttiva BRRD, “in linea di principio, un ente in dissesto dovrebbe essere liquidato con procedura ordinaria di insolvenza”, mentre è necessario il ricorso alla risoluzione nei casi in cui “è altamente probabile che sarebbe di pubblico interesse sottoporre l’ente a risoluzione”.

[4] Si veda Comunicato n. 546/2024 del Consiglio dell’UE, 19 giugno 2024.

[5] Sul punto, cfr. C. Brescia Morra, Il diritto delle banche, IV ed., Il Mulino, 2025, p. 333.

[6] Nell’ordinamento interno, a mente dell’art. 17, comma 2, d.lgs. n. 180/2015, rubricato “Presupposti comuni alla risoluzione e alle altre procedure di gestione della crisi”, “La banca è considerata in dissesto o a rischio di dissesto in una o più delle seguenti situazioni: […] f) è prevista l’erogazione di un sostegno finanziario pubblico straordinario a suo favore, fatto salvo quanto previsto dall’articolo 18”.

[7] In merito alla condivisione delle perdite con i creditori a seguito dell’erogazione di contributi pubblici ad un ente bancario, cfr. F. Capriglione, Manuale di Diritto Bancario e Finanziario, II ed., CEDAM, 2022, pp. 475-479, il quale rinviene la ratio del principio in parola nell’intento di “far gravare il peso del dissesto su coloro i quali, in caso di buon andamento dell’impresa, avrebbero ottenuto i profitti”, al fine di mitigare gli effetti negativi della crisi sugli stakeholders, seguendo dunque un’impostazione affine alla teoria del rischio d’impresa.