L’origine dell’art. 83 TUB.

La questione della portata del divieto sancito dall’art. 83 TUB.

È discussa la corretta interpretazione da darsi alla disposizione dell’art. 83, co. 3 TUB in materia di liquidazione coatta amministrativa di istituti bancari, per la quale, dalla data di insediamento degli organi liquidatori, e comunque dal sesto giorno lavorativo successivo alla data di adozione del provvedimento che dispone la liquidazione, “contro la banca in liquidazione non può essere promossa né proseguita alcuna azione”, salve solo le azioni di opposizione allo stato passivo (art. 87 TUB), di impugnazione delle relative decisioni (art. 88 TUB), le insinuazioni tardive (art. 89 TUB) e le azioni di contestazione del rendiconto finale e del piano di riparto (art. 92 TUB).

Come è noto, il dibattito verte sulla portata esatta della locuzione “alcuna azione”, che, stante il suo tenore letterale, farebbe pensare a un divieto assoluto alla proposizione di azioni giudiziarie, quale che sia la domanda proposta (di condanna, costitutiva o di accertamento) e quale ne siano il titolo giuridico e l’interesse ad agire.

Nel dibattitto la giurisprudenza si è divisa, ma la tesi per cui un’interpretazione costituzionalmente orientata dovrebbe imporre un’applicazione contenuta di quel divieto, limitandolo alle sole azioni funzionali all’insinuazione di un credito nello stato passivo della banca posta in liquidazione, appare preferibile.

La questione, si ricorderà, è rilevante rispetto alle c.d. “azioni baciate”, ossia le azioni per la cui sottoscrizione il cliente abbia ricevuto assistenza finanziaria diretta dalla stessa banca emittente. Una fattispecie che può prestarsi a censure alla luce dell’art. 2358 cod. civ. e che potrebbe legittimare il cliente ad un’azione di mero accertamento dell’invalidità del finanziamento ricevuto, al fine di liberarsi dal relativo obbligo contrattuale.

Proprio con riguardo a simili azioni, si è cercato di dare una lettura della disposizione dell’art. 83, co. 3 TUB alla luce degli artt. 24 (diritto di difesa), 25 (diritto al giudice naturale precostituito per legge), 47 (tutela del risparmio) e 111 (diritto al giusto processo) Cost., dovendo ogni norma conformarsi alla Costituzione, a pena, in difetto, di dichiarazione di illegittimità costituzionale ([1]).

Del resto, il criterio letterale stabilito nelle preleggi del 1942 non ha più valore assoluto o primario, posto che “l’esistenza di una chiara formulazione grammaticale della norma non è sufficiente per limitare l’interpretazione all’elemento letterale, occorrendo altresì che il senso reso palese dal significato proprio delle parole, secondo la loro connessione, non si ponga in contrasto con argomentazioni logiche sull’intenzione del legislatore. Deve anzi aggiungersi che, essendo da tempo divenuto del tutto desueto il noto canone ‘in claris non fit interpretatio’, l’art. 12 preleggi, laddove stabilisce che nell’applicare la legge non si può attribuire altro senso che quello fatto palese dal significato proprio delle parole secondo la connessione di esse e dall’intenzione del legislatore, non privilegia il criterio interpretativo letterale, poiché evidenzia, attraverso il riferimento ‘all’intenzione del legislatore’ un essenziale riferimento alla coerenza della norma e del sistema.” ([2]).

Per certo, “Nell’applicazione di una norma di legge che, per la sua formulazione letterale, si presti ad essere intesa in diversi significati, l’interpretazione conforme ai principi ricavabili dalla Costituzione deve prevalere su quella che la porrebbe in contrasto con gli stessi” ([3]).

Rispetto all’art. 83, co. 3 TUB, la questione si pone perché una sua interpretazione rigorosa sottrarrebbe alla naturale sede giudiziaria anche azioni non idonee, di per sé, ad incidere sullo stato passivo della banca, rimettendole al giudizio di un organo amministrativo scelto dal potere esecutivo (il commissario liquidatore).

Ebbene, per valutare la portata esatta da darsi a tale norma, appare utile capire da dove esattamente essa derivi, tenendo presente che la ricerca di un’interpretazione conforme deve riguardare tanto le norme emanate prima della promulgazione della Costituzione, quanto quelle emanate successivamente, con la particolarità che le disposizioni previgenti alla Costituzione – come quella in commento – dovrebbero essere fatte oggetto di un vaglio più attento, essendo state adottate all’interno di un quadro normativo privo dei limiti derivanti da una legge fondamentale.  

La legge bancaria del 1936.

L’art. 83 TUB affonda le sue radici nella disciplina della liquidazione coatta amministrativa di ispirazione mussoliniana ([4]).

È infatti attorno agli anni ’30 del secolo scorso che “si delinea l’imperativo categorico di sottrarre ai Tribunali il delicato compito di liquidare banche, assicurazioni, società strategiche: il binomio giudice delegato-curatore fallimentare viene apertis verbis ‘sfiduciato’ dal conditor («… se lasciamo le cose in codeste mani, se ne esce Dio sa quando, e certamente male …» rimbrottava il Duce) e la gestione del procedimento è attribuita in via pressoché esclusiva all’Esecutivo (olim al Ministero delle Corporazioni)”([5]).

Un sistema basato, fra l’altro, su un “vulnus arrecato al diritto di azione”, posto che “il momento di formazione dello stato passivo, che nella disciplina del fallimento postulerebbe sempre almeno un vaglio giudiziale di fondatezza sulle singole domande di ammissione dei crediti, è invece qui sottratto a qualsivoglia controllo, per così dire ‘preventivo’, da parte della autorità giurisdizionale, per essere affidato invece alla discrezionalità dei commissari liquidatori. Vale a dire ad organi della p.a. non indipendenti, né terzi, né tanto meno definibili imparziali. Soggettivamente e oggettivamente inidonei a vedersi conferito un potere di accertare diritti soggettivi. Funzione che, ex art. 2907 c.c., compete all’autorità giudiziaria ordinaria”([6]).

L’antecedente dell’art. 83 TUB è l’art. 70 della legge bancaria del 1936 ([7]), una legge che Benito Mussolini, nella sua relazione alla legge di conversione (l. 7 marzo 1938, n. 141 ([8])), spiegò ispirarsi “ad alcuni fondamentali criteri: a) la necessità dell’azione dello Stato nel campo del credito (…); c) l’esatta visione della realtà circa gli effetti di una organizzazione creditizia non sufficientemente regolata e vigilata  (…); d) necessità di controllare l’espandersi del credito (…)”.

“Onorevoli Camerati!” – concluse il Duce nella relazione – “Il provvedimento, nei principi che lo hanno inspirato come nelle sue singole disposizioni si inquadra con perfetta intonazione nel vasto complesso di provvidenze che lo Stato corporativo ha realizzato o è sulla via di realizzare.”

Nel corso di quella seduta parlamentare l’onorevole Filippo Ungaro, componente della Corporazione di previdenza e del credito, aggiunse che “Lo scopo della riforma è stato nettamente precisato dall’alta parola del Duce nel discorso da Lui pronunciato in Campidoglio all’Assemblea Nazionale delle Corporazioni nel XVII annuale della fondazione dei Fasci di combattimento. Nel tracciare quello che lui chiamò il piano regolatore della economia italiana nel prossimo tempo fascista, dopo aver ricordato che il regime fascista non intende statizzare o peggio funzionarizzare la intera economia della nazione, poiché gli basta controllarla attraverso le Corporazioni, il capo del Governo precisò he i recenti provvedimenti sul credito hanno logicamente portato sotto il controllo diretto dello Stato il settore del credito. Ed aggiunse: questo settore è – per mille ragioni – di assoluta pertinenza dello Stato.” 

Rispetto alle norme specificamente dettate nella legge bancaria per la liquidazione degli istituti di credito (artt. 66-83), l’onorevole Ungaro spiegò che “Tali disposizioni servono ad eliminare relitti del passato e, predisponendo la facile eliminazione di analoghi errori futuri, ne prevengono efficacemente il verificarsi”, aggiungendo, per quanto attiene alla affinità con il sistema tracciato dalla legge fallimentare, che il decreto di messa in liquidazione “nel caso di liquidazione di aziende individuali di credito, giunge a provocare una situazione analoga alla dichiarazione di fallimento, in quanto il loro titolare viene ipso facto a trovarsi nelle condizioni dell’articolo 699 del Codice del commercio (il fallito perde l’amministrazione dei suoi beni, ecc.) e i poteri del commissario nominato dall’Ispettorato si estendono su tutto il suo patrimonio, anche se non investito nell’azienda di credito (art. 66)” ([9]).  

Nel suo intervento l’onorevole Ungaro sottolineò inoltre la “diretta discendenza” dell’impianto normativo della legge bancaria in materia di liquidazione coatta (artt. 66-83 della legge) dalle norme introdotte per la liquidazione accelerata delle società dal Regio decreto-legge 5 giugno 1933, n. 859, recante “Provvedimenti relativi all’Istituto per la ricostruzione industriale” ([10]).

“Basta confrontare i due testi” – disse l’onorevole Ungaro – “e tener presente gli articoli 5, 6, 7, 8, 9, 10, 11, 12, 13, 14 del Regio decreto-legge 5 giugno 1933, n. 859, che sono tutti integralmente, o quasi, riprodotti dalle disposizioni degli articoli 67, 69, 70, 71, 73, 74, 75, 76, 77, 78, 79 del provvedimento in esame”.

Con una differenza significativa, però, rispetto a quanto stiamo dicendo oggi.

Mentre l’ultimo comma l’art. 70 della legge bancaria del 1936 stabiliva quel divieto apparentemente assoluto poi trasfuso nell’art. 83, co. 3 TUB ([11]), il Regio decreto-legge 5 giugno 1933, n. 859, dopo aver disposto all’art. 8 un divieto generale per le azioni esecutive ([12]), all’art. 9 ne estese la portata alle sole azioni funzionali all’accertamento di crediti e non a qualsiasi azione ([13]).

Quella regola della legge bancaria che sembrava porre un divieto assoluto non risultava coerente, dunque, con lo stesso sistema normativo a cui, per espresso riconoscimento del legislatore del regime, direttamente si ispirava.

Interpretazione conforme.

Dal canto suo, ancor prima che venisse promulgata la Costituzione, la stessa giurisprudenza del tempo rifiutò una impostazione troppo rigorosa dell’art. 70 della legge bancaria del 1936, che venne originariamente interpretato in maniera molto ampia, ritenendo procedibili pure azioni di accertamento di crediti verso l’istituto posto in liquidazione.

In tal senso si segnala una pronuncia della suprema corte del 1945, la quale affermò che “è fuori dubbio che le azioni di accertamento creditorio, le quali costituiscono il presupposto logico per la insinuazione al passivo di un credito nella fase di liquidazione, non possono senz’altro decadere per la sopravvenienza di un decreto che stabilisca il passaggio dell’azienda dallo stadio di amministrazione controllata allo stadio di liquidazione o che, addirittura, ponga l’azienda stessa in liquidazione. Ne deriva, al contrario, che, e sempre per l’analogia che corre fra tale procedura e quella fallimentare ed anche per un principio di elementare buon senso, mentre tutte le azioni di carattere esecutivo, quelle che maggiormente posson incidere a danno della situazione patrimoniale dell’Ente e vulnerare, per le loro conseguenze, il principio della par condicio creditorum, debbono essere ristrette nei rigorosi confini prefissi dagli art. 70, 77 e 78 della legge speciale ([14]), resti libero il campo a tutte quelle altre azioni di carattere dichiarativo dalle quali, come si è detto, potrà scaturire in un secondo momento un credito insinuabile al passivo, ma che sono dirette, frattanto, a tutelare il diritto dei terzi ed a stabilirne l’eventuale sussistenza nei confronti dell’Ente” ([15]).

Di certo, con l’entrata in vigore della Costituzione e degli articoli più sopra richiamati, del vecchio art. 70 della legge bancaria poi trasfuso nell’art. 83 TUB si imporrà una interpretazione costituzionalmente orientata in grado di consentirne una applicazione coerente con il sistema di tutele nel frattempo approntato dall’ordinamento repubblicano.

Una simile interpretazione è stata data di recente dalla Corte di Cassazione, Sezione lavoro, che, in un caso di impugnazione di licenziamento nei confronti di impresa bancaria posta in liquidazione, ha precisato che la lettura più rigorosa dell’art. 83 TUB, ossia quella per cui tale norma porrebbe una preclusione assoluta ad ogni tipo di azione, “risulta palesemente irragionevole e tale da comportare non una incomprensibile disparità di trattamento tra diverse categorie di lavoratori licenziati da società datrici di lavoro – nella specie da una impresa bancaria – sottoposte a liquidazione coatta amministrativa oppure ad amministrazione straordinaria, sicché essa, da questo punto di vista, si pone, in contrasto con gli artt. 3, 24 e 111 Cost. oltre che dell’art. 6 CEDU ([16]), come interpretato dalla Corte europea dei diritti dell’uomo”([17]).

Sul solco di tale orientamento, la Corte d’Appello di Venezia ha rilevato che “una interpretazione che estenda indistintamente il divieto a qualsiasi azione, ivi comprese le azioni di accertamento negativo, comporterebbe una immunità assoluta della lca da ogni azione che non si innesti in procedimenti propri del rito concorsuale, e, ciò, in evidente violazione dell’art. 24 Cost. in quanto, se la compressione del diritto di difesa in ambito concorsuale è controbilanciata da una procedura speciale idonea ad assicurare il superiore interesse del pari e proporzionale soddisfacimento di tutti i creditori, una volta cristallizzato lo stato passivo, l’azione proposta per la liberazione da un debito a causa dell’invalidità dell’obbligazione non sarebbe in alcun modo perseguibile mancando qualsiasi rimedio di carattere surrogatorio o alternativo”([18]).

Un orientamento ribadito dalla Corte veneta anche di recente, con l’affermazione che “È incoerente sostenere che, mentre le azioni derivanti dalla liquidazione coatta amministrativa siano comunque esercitabili (dagli organi della Liquidazione), per quanto davanti al Tribunale ordinario (v. l’ultima parte del 19 richiamato terzo comma dell’art. 83), le azioni che non riguardano il passivo dell’impresa bancaria insolvente, né comunque derivano dalla procedura concorsuale, non potrebbero essere a loro volta liberamente esercitate davanti all’autorità giudiziaria e, se esercitate precedentemente alla dichiarazione di insolvenza, diverrebbero inevitabilmente improcedibili. Tale assunto sostanziandosi in una sorta di immunità giudiziaria, si pone in evidente contrasto con l’art. 3 e con l’art. 24, primo comma, della Costituzione. Invero, da un lato, la banca insolvente, sottratta ad ogni azione civile, verrebbe trattata, senza alcuna giustificazione, in modo diverso dalle altre imprese sottoposte a fallimento o a liquidazione coatta amministrativa; dall’altro, e per contro, resterebbe preclusa ‘sine die’, per chi ha intrattenuto rapporti con la banca, la tutela giurisdizionale dei propri diritti, atteso che la verificazione dello stato passivo ha esclusivamente ad oggetto l’accertamento dei crediti nei confronti dell’impresa insolvente e non anche l’accertamento dei crediti dell’impresa già in bonis nei confronti dei terzi (o, per l’appunto, l’accertamento negativo di tali crediti), né, tantomeno, l’accertamento di invalidità negoziali”. ([19])

La tutela sancita dall’art. 24 Cost., d’altra parte, è posta “a presidio della dignità della persona, tutelando il suo diritto ad accedere alla giustizia per far valere il proprio diritto inviolabile”. Il diritto alla tutela giurisdizionale va annoverato, cioè “tra quelli inviolabili dell’uomo, che la Costituzione garantisce all’art. 2, come si arguisce anche dalla considerazione che se ne è fatta nell’art. 6 della Convenzione europea dei diritti dell’uomo” ([20]).

Inoltre, il diritto alla tutela giurisdizionale, “tra i principi supremi del nostro ordinamento costituzionale, è intimamente connesso con lo stesso principio di democrazia, essendo volto ad assicurare a tutti e sempre, per qualsiasi controversia, un giudice e un giudizio” ([21]).

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([1]) Come è noto, l’onere di cercare un’interpretazione conforme a Costituzione da parte del giudice rimettente è divenuto, nel tempo, un filtro di ammissibilità della stessa questione di legittimità costituzionale. “Secondo il più recente orientamento di questa Corte in tema di interpretazione adeguatrice, orientata alla conformità a Costituzione (cosiddetta interpretazione conforme), è sufficiente che il giudice rimettente l’abbia plausibilmente esclusa anche sol perché «improbabile o difficile»; in tale evenienza la questione deve essere scrutinata nel merito dalla Corte stessa (ex multis, sentenze n. 168 del 2020 e n. 42 del 2017)” (così, ad es., Corte Costituzionale, 13/11/2020, n.237). 

([2]) Cass. civ. sez. I, 04/04/2014, n. 7981.

([3]) Cass. Civ. sez. II, 23/12/1995, n. 13102.

([4]) Sul tema della continuità fra regime fascista e ordinamento repubblicano una delle opere più recenti è “Dal fascismo alla Repubblica: quanta continuità?”, a cura di Marco De Nicolò e Enzo Fimiani, 2019.

([5]) V. M. STELLA, Crisi bancarie e tutela giurisdizionale, Aracne, 2018, p. 138. 

([6]) Così ancora l’opera citata nella nota precedente, pp. 140 e 141.

([7]) Art. 70 Regio Decreto Legge 12/03/1936, n. 375: “Dalla data di pubblicazione nella Gazzetta Ufficiale del regno del decreto di messa in liquidazione, è sospeso il pagamento delle passività di qualsiasi genere, comprese quelle derivanti dai certificati di cui all’art. 12 del regio decreto legge 30 giugno 1932, n. 815, salvo il disposto dell’articolo 80; dalla stessa data sono applicabili alla liquidazione gli art. 700 e 701 del codice di commercio e non possono essere intrapresi o proseguiti per alcun titolo atti di esecuzione forzata od atti cautelativi sui beni delle aziende poste in liquidazione. Dalla data anzidetta non possono essere iscritte ipoteche sugli immobili od acquistati diritti di prelazione sui mobili delle aziende medesime, se non per effetto di sentenze esecutive anteriori alla messa in liquidazione. Dalla stessa data nessuna azione può essere promossa o proseguita contro l’azienda in liquidazione, salvo quanto è disposto dagli artt. 77 e 78”.

([8]) Leggibile nella Gazzetta Ufficiale 15 marzo 1938, n. 61.

([9]) Sempre in Gazzetta Ufficiale, 15 marzo 1938, n. 61.

([10]) Pubblicato nella G.U. n. 170 del 24/07/1933, poi convertito nella legge 5 febbraio 1934, n. 391 e infine abrogato dall’articolo 24 del D.L. 25 giugno 2008, n.112.

([11]) Art. 70 legge bancaria 1936: “Dalla stessa data nessuna azione può essere promossa o proseguita contro l’azienda in liquidazione, salvo quanto è disposto dagli artt. 77 e 78”.

([12])  Art. 8 Regio decreto-legge 5 giugno 1933, n. 859: “Dalla data di pubblicazione nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica italiana del decreto ministeriale che ordina la liquidazione non possono essere intrapresi o proseguiti per alcun titolo atti di esecuzione forzata ed atti cautelativi sui beni delle società poste in liquidazione, né possono essere inscritte ipoteche sugli immobili od acquistati diritti di prelazione sui mobili delle società medesime.”

([13]) Art. 9, co. 4 Regio decreto-legge 5 giugno 1933, n. 859: “Non possono essere promossi contro le società poste in liquidazione giudizi per l’accertamento di ragioni di credito verso le stesse, salvo quanto è disposto nell’articolo seguente”.

([14]) Ossia il procedimento di accertamento dei crediti insinuati al passivo.

([15]) Cass. civ. Sez. I, 27/1/1945, n. 61, in Giur. It., 1945, I, 123.

([16]) Art 6 CEDU: “1. Ogni persona ha diritto a che la sua causa sia esaminata equamente, pubblicamente ed entro un termine ragionevole da un tribunale indipendente e imparziale, costituito per legge, il quale sia chiamato a pronunciarsi sulle controversie sui suoi diritti e doveri di carattere civile o sulla fondatezza di ogni accusa penale formulata nei suoi confronti. La sentenza deve essere resa pubblicamente, ma l’accesso alla sala d’udienza può essere vietato alla stampa e al pubblico durante tutto o parte del processo nell’interesse della morale, dell’ordine pubblico o della sicurezza nazionale in una società democratica, quando lo esigono gli interessi dei minori o la protezione della vita privata delle parti in causa, o, nella misura giudicata strettamente necessaria dal tribunale, quando in circostanze speciali la pubblicità possa portare pregiudizio agli interessi della giustizia”.

([17]) Cass. Civ. Sez. lavoro, sent., 19/6/2017, n. 15066.

([18]) Corte appello Venezia Sez. spec. Impresa, 10/01/2024, n. 58.

([19]) Corte appello Venezia Sez. spec. Impresa, 22/05/2025, n. 1846.

([20]) Corte Costituzionale, 22/10/2014, (ud. 22/10/2014, dep. 22/10/2014), n.23.

([21]) Corte Costituzionale, sentenze n. 18 del 1982 e n. 82 del 1996.